公共管理发展的5个阶段 西方公共管理从20世纪初开始发展，直到20世纪70年代初，才逐渐形成了一个系统的理论框架，该框架被认为是西方国家行政管理的基石。近年来，由于公共政策的不确定性、复杂国际形势和全球化趋势带来的挑战，这一框架成为学者们关注的热点。在中国社会学者看来，公共管理既是问题导向的科学管理方法和手段，也是以中国为中心形成共识、以全球化为主题展开的创新管理理论与方法。但是，对于公共管理学科发展历程进行回顾和梳理具有重要意义。本文将从公共管理发展历程的角度着手对早期阶段“公共决策理论”、“决策理论研究”“决策技术研究”、、“中国政府模式研究”及当下阶段进行简要回顾和梳理。 一、早期阶段研究成果 与以往的公共管理研究成果不同，公共管理学科发展的早期阶段，是对社会问题产生、发展与解决的基本理论研究并对具体的治理实践产生影响的研究阶段。“公共决策理论”在此阶段就已经形成。由于20世纪60年代以来出现很多以“公共决策理论”为核心思想和方法论体系的重要文献，研究团队也利用类似方法进一步深化了公共决策理论。这种由公共理论发展而来的理论和方法论体系具有以下特点。 1、从经济学角度来看，这是一个用历史数据分析和经验分析来解决现实问题的科学领域； 从社会学角度来看，它是一个把社会成员间的相互关系作为整体看待并进行深入探究的社会理论领域。公共理论不仅需要对社会中人们日常生活的经济活动进行系统的阐释，而且需要对政治、文化领域中各种有关的社会因素进行细致地考察，从而为政府制定和实施政策提供依据。这不仅要求政府官员深入了解社会生活中各种可能出现的各种问题，而且要求他们根据具体分析，采取有效措施来解决这些问题。这要求建立一种更广泛地、更加严密地研究社会问题，尤其是具体社会问题与人们生活息息相关这一学科框架。只有通过全面了解社会问题并深入地探索其解决办法和策略框架，才能获得解决问题所需要掌握的科学知识和专业技能。 2、从社会发展角度来看，这是一个用历史数据、社会发展理论和政策研究来解释现实问题更重要的是，公共管理的研究对象不再局限于传统意义上针对公共管理领域的研究，而是的理论领域； 越来越多地涉及到从社会发展角度来解释社会现象和现实的方法。对社会学家而言，这个领域不仅仅是对现实社会现象和社会问题的解释，还包括对社会问题的性质差异的分析。例如，对城市问题和农村问题所进行的定性和定量研究（如乡村地区调查和人口调查）往往不能直接回答这两个问题（如农村调查中关于农村生活、农业生产、社会公平、法律制度等方面问题、以及城市社区居民对这些问题的看法）。相反，对于城市问题和农村问题所进行的定性和定量研究则可以回答这些问题。如果从经济学角度来看，城市问题和农村问题虽然都涉及社会现象问题（如城市经济行为者对城市经济生活行为模式、社会文化传统以及其所产生影响）但它们却不是同一个理论领域。这些研究可以帮助解释人类过去和未来在城市中创造出怎样的生活与社会文化传统以及不同类型人群对这些变化及其形成规律做出了怎样的解释。 3、从公共管理角度来看，这是一个由理论发展而来的研究范式。 对于“公共决策”的认识和理解，最初由德国学者德沃夏克提出，他后来又对其进行了进一步的解释和扩展，在此基础上发展出一套完整的公共管理理论体系，包括科学理性及其方法，即所谓的“三段论”。德沃夏克认为，从科学理性视角来看，三段论分别是第一段；和第三段。“三段论”从三个不同角度对科学理性做出了解释，分别为：第一，从三个不同角度解释科学理性；第二，从三个不同角度解释科学理性；第三段论是三种不同视角之间相互作用和相互影响形成的关系。也就是说，以“三段论”为代表：第一段从科学理性出发，分析影响理性决策的因素；第二段从理论角度出发解析重大问题；第三段从实证视角分析评价重大决策。“三段论”之间形成比较系统和完整的理论框架，通过对三段论理论模型和分析框架进行比较研究及其分析方法得出结论。尽管三者都有“矛盾论”之嫌，但在对“三段论”内涵及基本理论模型进行分析时，它们都是科学理性指导下实现公共管理目标所采取了手段和方法。 二、决策理论研究 从20世纪60年代开始，伴随着公共管理的日益成熟，以及政府运行中更多复杂因素的出现，公共管理领域产生了许多新理论。这些新理论不仅为解决影响公共治理活动的重大现实问题提供了有效手段并改变了公共利益的形成过程；也为处理复杂局面提供了新的思路。这些理论在这些年来都以不同的形式呈现出来：公共管理学者主要关注新理论对管理实践带来的影响以及人们采用这些理论所带来的决策问题的变化以及新工具在公共组织活动中的运用问题；而其他研究机构则主要从管理问题视角出发研究公众参与下的公共事务以及新工具在公共管理中所起到的作用；另外还有一些学者关注如何处理影响公共治理中不确定性以及如何应对公共政策和管理实践中日益增加的不确定性以及如何应对公共管理实践中出现的不确定性的问题。这些新理论在以下方面都对公共管理实践产生了深远影响：第一是将公共决策纳入到管理模型中；第二是从管理哲学角度强调了通过非线性组合分析、自组织分析等相关技术来帮助公共决策机构更好地作出决定；第三是从决策理论角度发展了公共决策中的组织决策模型。 1、公共决策框架 在公共决策框架中，学者们认为建立在科学认知基础上的决策有三个要素：其一是决策者对目标和信念的认识和理解；其二是从不同视角观察事物之间的关系；其三是采用不同手段来解决问题。他们还认为决策者的这些认识与判断也会对社会产生重大影响，并可能影响政府未来的行为。但在现实生活中，人们往往不能对决策者这三个要素作出准确判断并且相应地做出反应。这就使得从公共决策开始时便对决策过程进行详细描述并得出结论成为了一个难题。 2、公共治理的组织决策 与传统的科学决策理论不同，非线性组合分析、自组织分析等相关技术更关注于组织如何产生有效决策。通过将非线性组合、自组织和自适应等相关技术应用到公共管理实践中，以减少在公共管理中的决策不确定性，促进公共管理的高效运行。组织决策理论的形成是公共管理实践不断发展进步最重要的基础内容之一，也是对现代组织运作的主要形式——部门协作及政府间合作模式进行分析的结果，具有很强的实践指导意义。另外这一理论还揭示了不同组织之间存在着相似、趋同的特征，因此对现代组织运作提出了要求。 三、“中国政府模式”研究 改革开放以来，随着市场经济体制和社会结构的变化，我国政府行政机构发生了重大变化。根据行政机构的特征和运行规律，学者们从管理思想、组织制度、功能定位及职能履行等方面对中国政府与市场经济的关系进行了研究。同时，这一时期学者们在西方国家考察政府和市场的关系时发现，这些国家对市场在政府决策中的作用一直持批判态度，特别是对于公共产品如何有效供给、如何有效管理有着丰富而深刻的经验成果。因此，围绕着中国政府运行方式的变迁与完善这一主题展开研究已经成为学界关注热点。与西方国家对市场经济体制和社会结构变化过程中可能出现的政治危机相关，在学者们看来，中国市场经济体制已经逐渐成熟并具有显著吸引力。同时考虑到这一变化背景下中国政府面临的诸多挑战时，他们认为可以通过借鉴世界上其他国家经验方法来对中国政府进行本土化改造。 1、管理思想 学者们从历史、理论、实践三个维度对西方国家公共行政思想的形成和发展进行了研究，并指出：“作为一种重要而有效的行政体系，公共行政既是一个历史的产物，又是一个不断演进的过程”（张瑞玲,2007)。“在一个多世纪以前，西方世界没有一种现代的公共行政体系出现，”凯尔森(Kellys)将西方国家建立现代公共行政体系称之为“西方政治文化下的奇迹”(Michael Morris et al.,1998)。“正是在这个意义上，自20世纪90年代以来，西方国家发生了深刻变化，逐渐将现代社会普遍适用的公共行政理论加以中国化和本土化，”王旭东(2005)也在一定程度上 本文来源：https://www.wddqw.com/doc/cf4df7952fc58bd63186bceb19e8b8f67c1cef24.html